很显然，上述法律适用的前提，是将涉案的行政协议所形成的法律关系一概视为公法关系。
但是，宪法却有一个第5条。〔31〕 二是《宪法》第62条第14项的规定。
当时表述为台湾特区可能有两个方面的依据：一是邓小平曾讲将来台湾回来，可以叫特区。其特殊性在于：与一般省级行政区域不同，特别行政区是实行资本主义制度的行政区域。当时，基本法委员会认为，《宪法》第31条是一国两制的体现，凝聚了制宪者的智慧，而且整个宪法在草拟后经过全民讨论，反复征求意见，反复修改，不宜轻易修改。〔19〕 可见，为了在宪法草案中体现叶九条精神，宪法草案讨论稿增加了第31条和第62条第13项。这一条明确了特别行政区的法律地位，是规定特别行政区的职权范围及其同中央关系的基础。
基于领土的宪法属性，领土（territory）是指国家主权所管辖的空间范围的总和，包括领陆、领空、领水等，体现国家的土地划分。〔33〕按照当时的理解，中央是指中央国家机关，不仅仅包括中央人民政府，而中央人民政府是国务院，作为地方行政区域的特别行政区直辖于国务院是宪法的基本原则。[德]沃尔夫：《行政法》（第一卷），高家伟译，商务印书馆，2002，第343 页。
我国实践中存在大量的行政授权行为，但法律对于何种职权可以授出、何种职权可以保留，即行政授权的事项范围，并未作出规定，法律保留原则也难以适用，导致出现授权不当和滥用授权的问题。[5] 该说是对立法行为说和行政行为说的结合，认为该两类情形都属于行政授权。（7）限制人身自由的行政处罚与行政强制。[37]此外，关乎最低社会保障、基层法律服务、强制性社会保险等重大民生事项的组织决策权也应有政府保留，但辅助类、具体执行类的职权可以授出。
那么，这一标准应当如何确定？ 三、行政授权事项范围的界定标准 公权力并非静止不变的，它会随着社会的发展而不断更新，政府职能原则上不存在一个封闭、穷尽的职能谱系[26]。许宗力教授提出民营化趋势下的‘国家保留概念，即特定的任务必须保留给国家，不容私人来取代这些任务的履行[17]，这一概念广泛存在于域外国家和地区的行政法学理论与法律实践当中。
我国对于行政授权的事项范围仅通过个别禁止性条款以只能由不得由禁止等表达加以限制，涉及的具体行政职权可见表1。[10] 参见工信部运行函〔2015〕第297 号。换言之，行政委托的适用更加灵活，而行政授权由于对行政权的处分程度更深，所以在适用上也更受限制。例如，计量法和计量法实施细则规定，计量工作的强制检定和测试任务、计量器具新产品实验与鉴定等可以由计量部门授权的技术机构或单位执行，这是基于相关的技术单位对于测试、鉴定和实验等任务有着更为专业的场地、设备和充足的技术人员，若交由行政机关完成则需要额外地租赁场地、购买设备和聘请人员。
（6）行政授权的监督与救济途径。[38] 薛刚凌：《行政授权与行政委托之探讨》，《法学杂志》2002 年第3 期。然而，这种限制是有限的：首先，虽然立法法第8 条将部分重要事项的立法权保留于法律，但并未禁止法律将涉及这部分事项的行政职权授出。[28] 参见张鲁萍：《私主体参与行政任务的界限研究》，《北方法学》2016 年第3 期。
[34] 王天华.：《行政委托与公权力行使——我国行政委托理论与实践的反思》，《行政法学研究》2008 第4 期。导致这些问题产生的直接原因则是我国法律缺乏对行政授权事项范围的规制，行政授权现象普遍存在，如何从法律角度予以规制，自然成了各国无法回避的问题[11]，因此如何界定行政授权的事项范围并予以规制便显得尤为重要[12]。
判断某项行政职权是否具有被授出的可能，实际上就是判断该职权是否属于国家保留事项，尽管国家保留理论尚未对如何界定保留事项划定统一的标准，但与之具有相似性的法律保留理论可以提供相关借鉴。从我国现状看，无论是分散于法律、法规和规章中的若干禁止性条款，还是法律保留原则，都无法对行政授权的事项范围构成有效限制，更无法勾勒出行政授权事项范围的界限。
[33] 参见张鲁萍：《私主体参与行政任务的界限研究》，《北方法学》2016 第3 期。[43] 参见毕洪海：《本质上政府的职能》，《行政法学研究》2015 年第1 期。进入专题： 行政授权事项范围 。3. 成本—收益难以衡量时的综合比较 实践中的行政任务多种多样，有许多行政工作难以量化，无法从数量或质量上衡量行政效率，此时则应当通过综合的比较来判断何者在效率上更优。例如，根据我国相关法律规定，国家档案的保存权专属于国家档案管理机关，地理信息数据的提供权专属于政府地理信息中心。最后，涉及国家武力和强制力行使的权力也不得向社会组织授出。
邮政企业作为市场主体具有较强的私益性和营利性，倘若邮电管理局授予其过多行政职权，则极易对其他市场竞争者和消费者造成不利影响，相对人虽然可以在受到邮政企业某一具体行政行为侵害时对该邮政企业提起行政复议或诉讼，但难以改变时刻有遭受侵害之可能的危险状态。（二）授权的必要性：效率性标准 行政授权产生的主要原因在于政府面临财政不足和人事紧缺等的困难，需要社会组织帮助分担行政压力，从而提高行政效率。
1. 在收益相近的情况下，花费更少的成本 此种情况下要求面对既定的行政任务，社会组织凭借其某方面的优势，与行政机关相比可以消耗更少的人力、财力、物力或者时间。需要注意的是，判断重要性宜采用原则性的判断方式，不宜绝对化地标注某一事项为重要，因为重要性也是一个随时代而变化的动态概念。
在行政管理中，成本包括人力、财力、物力和时间等，产出指行政任务完成的数量和效果，效率性不仅要求速度更快，还要求成效更好。[48] 参见胡建淼、钱建华：《行政明确性原则初探》，《江海学刊》2004 年第5 期。
[49]因此，在行政授权的形成层面上，对于法律、法规和规章等授权规范本身只能适用立法法中有关合法性与合宪性审查的规定进行监督，具体表现为权力机关的依职权审查以及其他国家机关和社会团体、企业事业组织和公民有权提出审查建议，从而形成广泛的监督。[3] 行政授权是指在行政法制度中某些行政法规范的制定机关通过法律或者法规的形式将一定范围的行政权授予行政系统以外的组织或机构行使的法律行为。[8]北京市房山区燃气开发中心滥用被授予的行业管理职权，限定辖区内开发单位选择该中心的下属企业作为施工方。[51]此类观点具有一定的合理性，应当赋予相对人在面临行政机关授权行为的侵害时提起行政复议和诉讼的权利。
无论是美国的私人监狱还是法国的警察职能民营化，都在对政府固有职权造成突破，[28]我国实践中也出现了治安外包的现象[29]。行政强制法明确规定行政强制措施权不得委托，实际上也不可向社会组织授权，仅能授权行政机关的内部机构和外派机构行使。
基于行政授权的特性，有权机关在决定哪些行政职权可以授予社会组织时应当从授权的可能性与必要性两个角度进行考量：首先，以重要性为标准判断该职权有无被容许授出的可能性，禁止授出重要职权。若授权规范违背上位法规定将行政职权不当授出，则由相关的有权机关依照立法法第97 条的规定依法予以改变或者撤销。
[48]实践中部分授权条款存在着抽象、笼统的问题。（三）重要性标准与效率性标准的例外 一般情况下，凡不符合重要性标准之职权便不可授出，不符合效率性标准之职权便不必授出，但现实情况复杂多样，若特殊情况下或基于政策性决策，政府无法行使或不宜行使某职权，此时即使该职权非常重要，并且将其授出可能会更无效率，也不得不授权社会组织行使。
[20] 参见许宗力：《论行政任务的民营化》，《当代公法新论》（中），元照出版有限公司，2002，第595 页。本来在社会生活中扮演自谋其利角色的非行政机关组织，一旦获得权力，其滥用的可能将更大。（二）法律保留的适用局限 法律保留在我国有两层含义：一是指行政机关只有在法律有明确规定的情况下才能作出积极的行政行为[14]，即法无授权不可为，这层含义上的法律保留是行政法的基本原则之一，又被称为行政法上的法律保留。行政授权必须是出于管理的实际需要。
因此，行政效率是进行行政授权时必须考量的因素，原则上只有符合效率才有授权之必要。但给付行政领域涉及到敏感的利益分配问题，给付行政任务的完成也会影响到公民的基本权利。
文章来源：《南海法学》2020年第2期。因为无论是法律、法规和规章直接授权，还是行政机关依据法律、法规和规章（以下简称授权规范）转授权，实质上均是立法行为对行政权的处分（行政机关依据授权规范进行的转授权依然要以授权规范的制定为前提），结果均导致被授权组织独立行使行政权并承担责任。
（4）行政授权的程序和形式，例如行政机关依据授权规范进行授权时，必须作出授权决定，授权决定同样必须明确行政授权的目的、事项、范围、期限以及被授权组织实施授权规范应当遵循的原则等。行政授权指法律、法规和规章将某些行政职权直接授予非行政机关的组织，或者行政机关依据法律、法规和规章的规定将某些行政职权授予非行政机关的组织。
